Доверять, но проверять

С осени нынешнего года в Евросоюзе пересматриваются принципы финансирования научных исследований и разработок. В обсуждении и работе над решением этой проблемы активно участвует научное сообщество, выступающее под лозунгом «Больше доверия ученым!». Суть планируемых нововведений — замена действующей системы финансирования, в основе которой лежит компенсация затрат на выполнение проекта, на систему, ставящую во главу угла достижение заявленных результатов.
Для Беларуси результаториентированное финансирование — не новость. А вот отдельные формы и механизмы поддержки научных и инновационных проектов, которые предлагаются к внедрению в ЕС, заслуживают внимания: Европейская комиссия видит в либерализации административных и финансовых процедур способ повышения эффективности НИОКР. Эта проблема актуальна и для нашей страны.
Наука и инновации являются ядром инициативы Еврокомиссии «Europe 2020 — a strategy for smart, sustainable and inclusive growth». Документ ставит задачу превращения ЕС в интеллектуальное, устойчиво развивающееся сообщество с участием различных слоев и групп населения, предприятий всех форм собственности и размеров, общественных организаций и др. Конкретные шаги по реализации стратегии, которые предполагается утвердить в рамках Европейского плана по исследованиям и инновациям, уже на подходе: их планируется представить на утверждение руководства ЕС в октябре 2010 г.
Пока никто, кроме авторов документа, не знает, каковы будут направления совершенствования рамочных условий для развития европейской науки на ближайшие десять лет. Очевидно, однако, что для их реализации Европа должна стать максимально привлекательной для лучших в мире умов и обеспечить интеграцию всех субъектов инновационной деятельности. Условиями для повышения привлекательности и восприимчивости являются: четко сформулированные цели и наличие инструментов для их достижения; постановка в центр инициатив непосредственного исполнителя; неизменность правил; легкость и краткость административных процедур. В фокусе попыток Еврокомиссии упростить финансовые и административные процедуры — 7-я Рамочная программа научно-технологического развития ЕС. Почему именно она? Во-первых, это одна из крупнейших международных грантовых программ, оперирующая бюджетными средствами, которые ежегодно растут и к 2013 г. достигнут уровня в 10 млрд евро в год. Главный критерий выделения грантов — научное превосходство. Для того чтобы его выявить, на конкурсы 7-й РП ежегодно подается и рассматривается 30 тыс. заявок. Результат — около 6 тыс. грантов с участием 36 тыс. партнерских организаций. Еврокомиссия осуществляет по ним примерно 10 тыс. выплат в год. Программа носит многоцелевой характер, отсюда и обилие механизмов и схем финансирования: разные правила используются для поддержки бесприбыльных научных организаций, малых и средних предприятий, крупных компаний. По-разному финансируются и отдельные виды научной деятельности внутри одного и того же проекта. Понятно, что для обслуживания этих процессов необходим мощный бюрократический аппарат с соответствующей структурой и ресурсами. И каким бы совершенным он ни был, недостатки в работе неизбежны, недовольные есть всегда, а значит, постоянно существуют возможности для оптимизации.
Во-вторых, рамочные программы, предполагающие, с одной стороны, учет при принятии решений позиций всех стран-членов, а с другой — необходимость принимать во внимание мнение широкого научного сообщества — это реально работающая платформа, которая приспособлена для выработки масштабных решений в области научно-технической политики. Либерализация способов финансирования науки, предполагающая максимальное упрощение административных процедур и увеличение доверия к исполнителям, безусловно, серьезный политический шаг.
В-третьих, если решение будет принято и его правильность доказана на практике для такого сложного механизма, как рамочные программы, то транслирование нововведений на национальный уровень будет облегчено. Новые принципы финансирования науки планируется распространить также на программу «Конкурентоспособность и инновации» и Европейский институт инноваций и технологий.
Естественен вопрос: рамочным программам более 30 лет. Возникали ли жалобы по поводу сложности правил участия и забюрократизированности административных процедур раньше? Ответ — да, и в качестве ответа на них внесен ряд изменений. Вот только некоторые из них: уменьшено число проверок финансовой состоятельности партнеров на стадии, предшествующей началу проекта. 80% участников 7-й РП от них освобождено; сокращены плановые аудиты по окончании проекта, они обязательны лишь для тех партнеров, чей бюджет превышает 375 тыс. евро; отменена коллективная ответственность партнеров, поскольку в практике 6-й РП она нередко приводила к тому, что непредоставление отчета по проекту одним из членов консорциума затрудняло финансирование всем остальным; поставлена на электронную основу не только подача заявок, но и такие административно сложные этапы работы, как проведение переговоров по контракту и представление отчетов по проекту.
Эти изменения уже привели к видимому сокращению срока между подачей заявки и получением гранта, но не решили всех проблем и, в частности, не смогли снизить количество выявленных в ходе аудита ошибок по проектам до установленного Европейским судом аудиторов допустимого уровня в 2%. Образно говоря, это были скорее «рационализатор¬ские предложения», нежели «изобретения»: в целом существующую систему финансирования, сутью которой является компенсация затрат по достижению запланированных результатов, они не изменили.
Недостаточность и фрагментарность попыток упростить правила не укрылась от научного сообщества. Его ответом стала декларация «Доверяй ученым» в адрес Совета Министров и Парламента ЕС, призывающая изменить философию финансирования общеевропейской науки (www.trust-researchers.eu). Уже за первые два месяца документ подписали около 10 тыс. ученых из ЕС и многих стран, не входящих в него. К концу лета число присоединившихся приблизилось к 14 тысячам.
Участники кампании выдвигают следующие требования:
• эффективного финансирования науки, основанного на взаимном доверии между теми, кто финансирует исследования, и теми, кто их осуществляет;
• упрощения схем финансирования НИОКР при сохранении финансовой отчетности за деньги налогоплательщиков. Научные исследования должны оплачиваться в соответствии с их природой, что означает — в зависимости от результатов;
• гармонизации стандартов финансирования науки на европейском и национальном уровнях;
• стабильных юридических рамок;
• поддержки определенного уровня «умеренного риска» научно-инновационных работ.
В отличие от действующего затратоориентированного принципа финансирования идеи, которые предложены Еврокомиссией Европарламенту сегодня, финансирование научного проекта ставится в зависимость от его результата. Оговорюсь сразу, если этому и суждено случиться, то не сразу. Предложение, содержащееся в Заявлении ЕК в Европарламент «Упрощение выполнения рамочных программ» от 29 апреля 2010 г., содержит три уровня мероприятий, предполагающих постепенное смещение баланса между контролем над ученым и доверием к нему в сторону увеличения последнего. Остановимся на наиболее интересных идеях, характеризующих указанные уровни.
Уровень 1. Упрощение процедур подачи заявок и управления проектами в рамках существующих правил
Поддержка пользователей, прозрачность процедур, ИТ-инструменты и процессы. ЕК небезосновательно полагает, что понятно написанные методические указания, качественные сервисы, эффективные ИТ-инструменты и оптимизированные бизнес-процессы могут сократить время между подачей заявки и получением гранта, а также между представлением отчета и перечислением исполнителю очередного платежа. Поэтому будут продолжены усилия по развитию Портала участника, который станет единой платформой для взаимодействия с исполнителями проектов на всем протяжении подготовки и выполнения проекта. В ближайших планах — введение электронной подписи (конец 2010 г.), электронного репозитария документов и системы отслеживания трансакций (конец 2011 г.), новой системы представления отчетов, позволяющей автоматически публиковать и распространять любые открытые для распространения результаты проекта и отчеты, и т.д.
Оптимизация структуры конкурсов проектов. Опыт показывает, что малые и средние предприятия, привлечением в программу которых серьезно озабочена ЕК, заинтересованы в постоянно дейст¬вующих конкурсах с несколькими датами начала рассмотрения заявок в год. Такой способ позволяет сократить время до новой возможности подать заявку и может применяться одновременно с двустадийной подачей, экономящей время и усилия заявителей. Кроме того, будет увеличен срок проведения конкурсов (сегодня между его объявлением и завершением проходит в среднем 3 месяца).
Оптимизация состава консорциума. Численный состав консорциума будет адаптирован к условиям конкретных конкурсов на фоне общей тенденции к сокращению числа партнеров
Более широкое использование призов. С административной точки зрения приз как форма финансирования проста и не предполагает изначально подсказывать ученым, каким путем лучше идти к цели, предоставляя им тем самым возможность использовать нетрадиционные решения и мультидисциплинарные подходы.
Уровень 2. Адаптация правил в рамках действующей затратоориентированной системы финансирования
Более широкое использование обычной бухгалтерской практики, применяемой организациями-партнерами. Многие, если не все, исполнители проектов РП наряду с учетом расходов по проекту бухгалтерией своей организации ведут параллельную систему учета. Суть предлагаемых изменений — безоговорочно признать затраты исполнителя, если они отражены на его счетах в соответствии с принятой бухгалтерской практикой и требованиями аудиторов.
Уменьшение разнообразия правил. Планируется введение единого уровня компенсации расходов для всех категорий организаций и видов деятельности, а также единой ставки накладных расходов для всех участников и типов проектов.
Уровень 3. Замена затратоориентированной системы финансирования науки на результаториентированную
ЕК предложила 3 способа реализации результаториентированной модели финансирования. Все они основываются на lump sum — фиксированной сумме для каждого конкретного проекта, предполагающей отсутствие контроля над текущими расходами и смещение мониторинга в сторону научных результатов. При этом она включает в себя все виды расходов по проекту. Варианты таковы:
• фиксированная выплата как вклад ЕК в предполагаемые расходы по проекту, предварительно оцененные на стадии заключения контракта. Она производится (полностью или частично) в зависимости от получения согласованного результата. Данная форма предусматривает промежуточные выплаты;
• публикация конкурсов с заранее определенной суммой выплаты для каждого проекта: отбираются проекты, предлагающие оптимальные решения за предложенные деньги. Здесь же может быть использован и дополнительный критерий: отбор проектов, консорциумы которых смогли увеличить предлагаемую ЕК сумму за счет собственных либо привлеченных средств;
• выплата фиксированной суммы на проект без последующего контроля за ее расходованием со стороны ЕК (премия). Данный в равно высокой степени доверительный и рискованный подход не означает, однако, полное отсутствие контроля. Акцент здесь делается на внутренний контроль и мотивацию исполнителей.
Сразу же возникает масса вопросов: как оценить научные результаты проекта? Как корректно оценить ресурсы, включая трудозатраты, необходимые для достижения заявленного результата, гарантировав при этом доброкачественный и эффективный менеджмент? Смещение акцентов в мониторинге проектов в сторону оценки научных результатов потребует привлечения большого количества международных экспертов с разнообразным набором знаний и навыков. Как организовать их работу и, главное, сколько это будет стоить?
Вопросов пока что больше, чем ответов, дебаты вокруг вариантов упрощения финансовых и административных процедур продолжаются. А Европейская комиссия тем временем ждет реакции из Парламента и соответствующих комитетов. Если Европарламент даст зеленый свет, мы сможем стать свидетелями апробации новых подходов в виде пилотных акций в текущей 7-й Рамочной программе.